中介機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)及環(huán)境監(jiān)測(cè)造假擬入刑，環(huán)境法大咖解讀刑法修正案（十一）草案

據(jù)新華社消息，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議將于2020年12月22日至26日在北京舉行。這次會(huì)議的一項(xiàng)重要內(nèi)容是審議刑法修正案（十一）草案。根據(jù)稍早前公布的草案二審稿，首次在刑法中明確中介機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)及環(huán)境監(jiān)測(cè)造假入刑，如何解讀這背后的深意？中國(guó)環(huán)境報(bào)記者近日專(zhuān)訪了國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)委員、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海。

“入刑”更加符合罪行法定原則

中國(guó)環(huán)境報(bào)：為什么刑法修正案（十一）草案將中介機(jī)構(gòu)提供環(huán)評(píng)和環(huán)境監(jiān)測(cè)虛假證明文件列入懲治的對(duì)象？

孫佑海：刑法將中介機(jī)構(gòu)提供環(huán)評(píng)和環(huán)境監(jiān)測(cè)虛假證明文件列入懲治的對(duì)象，表明了黨和國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)決心。當(dāng)前，一些中介機(jī)構(gòu)提供環(huán)評(píng)或者環(huán)境監(jiān)測(cè)虛假證明文件的行為時(shí)有發(fā)生，危害后果嚴(yán)重，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈。對(duì)于此類(lèi)犯罪明確規(guī)定在刑法條款中，依法進(jìn)行懲治，有助于更好地起到警示、教育和震懾作用，保障生態(tài)文明建設(shè)的順利開(kāi)展。

此外，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是國(guó)家和地方?jīng)Q策的依據(jù)，是環(huán)評(píng)的依據(jù)，也是生態(tài)環(huán)保督察、環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)，還能夠?yàn)榄h(huán)境司法提供證據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)的真實(shí)性非常重要。如果中介機(jī)構(gòu)對(duì)于環(huán)評(píng)或者環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)出具虛假證明文件，將會(huì)誤導(dǎo)國(guó)家和地方?jīng)Q策，影響環(huán)評(píng)和生態(tài)環(huán)保督察，破壞環(huán)境司法，阻礙生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程，給國(guó)家和人民造成重大損失。

之前各地紛紛通報(bào)過(guò)一批發(fā)生環(huán)境在線監(jiān)控運(yùn)行維護(hù)不到位，環(huán)境在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作假等行為的企業(yè)和運(yùn)營(yíng)單位，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)的問(wèn)題多為排污企業(yè)存在環(huán)境在線監(jiān)控報(bào)告數(shù)據(jù)作假的行為，以及人為制造假象，隱瞞環(huán)境在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)異常等問(wèn)題。

環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境保護(hù)管理的正常秩序，這對(duì)正規(guī)合法的企業(yè)是不公平的，很容易導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的局面。生態(tài)環(huán)境部曾表示，將借助刑法修改的契機(jī)，將此類(lèi)造假的行為入刑， 以有效規(guī)制、懲治環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為，規(guī)范第三方市場(chǎng)，維護(hù)環(huán)境保護(hù)管理秩序，保障生態(tài)文明建設(shè)的健康發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：之前我國(guó)打擊此類(lèi)違法行為主要采取了哪些舉措？

孫佑海：在《刑法修正案（十一）》出臺(tái)之前，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，懲治此類(lèi)違法行為的措施大體可以分為三類(lèi)：

第一種是行政處罰方式。根據(jù)2018年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第32條第一款 ，“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表存在基礎(chǔ)資料明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不正確或者不合理等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)建設(shè)單位處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款，并對(duì)建設(shè)單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

由此可見(jiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法對(duì)于在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的弄虛作假等行為，規(guī)定了嚴(yán)格的行政處罰條款。這屬于行政法律責(zé)任方面。

第二種是民事責(zé)任方式。例如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

如果有上述違法行為，違法人員還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)民事責(zé)任中的連帶責(zé)任。

第三種是刑事處罰方式。根據(jù)2016年12月23日最高法和最高檢聯(lián)合頒布、自2017年1月1日起施行的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第9條的規(guī)定，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或者其人員故意提供虛假環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，情節(jié)嚴(yán)重的，或者嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件存在重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，當(dāng)依照《刑法》第229條、第231條的規(guī)定，以提供虛假證明文件罪或者出具證明文件重大失實(shí)罪定罪處罰。

此類(lèi)行為在“入刑”前可以按照上述司法解釋進(jìn)行刑事處罰，在一定意義上發(fā)揮了刑事處罰的作用。此次刑事立法修改，將此類(lèi)行為明確規(guī)定為犯罪，直接規(guī)定到刑法之中，必將更加有助于發(fā)揮刑事處罰的警示、震懾和教育作用。刑法的法律權(quán)威性更高，也會(huì)更加符合罪刑法定原則。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：您怎么看刑事追責(zé)在打擊此類(lèi)違法行為方面起到的作用？

孫佑海：刑法作為社會(huì)防衛(wèi)法的最后一道防線，刑事責(zé)任具有最后手段性。根據(jù)刑法修正案（十一）草案的規(guī)定，將此類(lèi)行為明確入刑，采用刑事追責(zé)方式，必將會(huì)發(fā)揮強(qiáng)大的震懾和懲治作用。嚴(yán)厲打擊此類(lèi)違法行為，有助于維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)的正常秩序，有助于規(guī)范第三方市場(chǎng)，有助于維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理秩序。

“入刑”對(duì)維護(hù)第三方市場(chǎng)管理秩序，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)造假入刑將對(duì)正在醞釀的環(huán)評(píng)法修改帶來(lái)哪些影響？

孫佑海：2018年修訂的《環(huán)評(píng)法》對(duì)于處罰環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的弄虛作假的行為，有原則性的規(guī)定。其第4條規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須客觀、公開(kāi)、公正……”。該法還對(duì)虛假環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為的法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。其第32條第2款規(guī)定，接受委托編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的技術(shù)單位違反國(guó)家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表存在基礎(chǔ)資料明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不正確或者不合理等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)技術(shù)單位處所收費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止從事環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表編制工作；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。

根據(jù)環(huán)評(píng)法第32條第3款的規(guī)定：編制單位有該類(lèi)違法行為的，編制主持人和主要編制人員五年內(nèi)禁止從事環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表編制工作；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并終身禁止從事環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表編制工作。

將環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)的造假行為“入刑”后，《刑法》在刑事立法層面明確規(guī)定了這類(lèi)行為的犯罪構(gòu)成、法律后果及刑罰處罰幅度。作為《環(huán)評(píng)法》，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相應(yīng)條款，與《刑法》規(guī)定協(xié)調(diào)一致。第一，明確這類(lèi)行為承擔(dān)的法律責(zé)任。除了追究行政法律責(zé)任外，構(gòu)成犯罪的，相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任；第二，明確規(guī)定這類(lèi)行為的刑事責(zé)任主體，即從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)等職責(zé)的中介組織人員或機(jī)構(gòu)。如此規(guī)定，可以實(shí)現(xiàn)《環(huán)評(píng)法》與修訂后的《刑法》規(guī)定相協(xié)調(diào)，做到法律之間的銜接，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何看待第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)人員造假入刑對(duì)于規(guī)范第三方市場(chǎng)的作用？

孫佑海：將第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的造假行為入刑，對(duì)于規(guī)范第三方市場(chǎng)的市場(chǎng)管理秩序，必將發(fā)揮積極的作用。

首先，有助于規(guī)范第三方市場(chǎng)的正常運(yùn)行，維護(hù)正常的環(huán)評(píng)秩序和環(huán)境監(jiān)測(cè)管理秩序。

其次，有助于保護(hù)合法合規(guī)的環(huán)境監(jiān)測(cè)人員和單位，保護(hù)“老實(shí)人”，以優(yōu)化第三方市場(chǎng)。

再次，有助于及時(shí)懲治環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)的造假人員，震懾潛在的犯罪分子，便于國(guó)家和地方政府依照真實(shí)數(shù)據(jù)做出合理的決策，保障生態(tài)環(huán)境管理秩序。

隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)的作用日益顯著，隨著第三方市場(chǎng)的不斷發(fā)展，將第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的造假行為入刑，嚴(yán)懲破壞環(huán)境的違法犯罪分子，對(duì)于維護(hù)第三方市場(chǎng)的管理秩序，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一定要注意罪與非罪的界限

中國(guó)環(huán)境報(bào)：對(duì)二次審議稿第二百二十九條的修改您還有什么建議？

孫佑海：2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修正案，取消了環(huán)評(píng)資質(zhì)的行政審批，企業(yè)可以自行找技術(shù)單位進(jìn)行環(huán)評(píng)，當(dāng)時(shí)行業(yè)市場(chǎng)一片嘩然。之后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)市場(chǎng)的發(fā)展，證明了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)評(píng)法》的修改有其合理性，并沒(méi)有給環(huán)境影響評(píng)價(jià)市場(chǎng)的行業(yè)秩序造成顛覆性影響。

此次刑法修正案（十一）草案對(duì)于懲治環(huán)評(píng)和監(jiān)測(cè)中造假行為的新規(guī)定，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)真實(shí)性的極大關(guān)注和嚴(yán)格要求。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)中的機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的造假行為“入刑”，對(duì)各類(lèi)弄虛作假行為的懲處力度明顯加大，明確表明，國(guó)家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)的要求更加嚴(yán)格了。刑法的如此修改，無(wú)論對(duì)于企業(yè)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，還是對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)人員更加嚴(yán)格要求自己，做到自我規(guī)范和自律，都具有重要的意義。

此次刑事立法的修改，表明我國(guó)法律與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)更加“親密”了。但是，在具體的規(guī)定中，一定要注意罪與非罪的界限。不能把一般的違法行為規(guī)定為犯罪行為。不能把應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為和民事責(zé)任，與犯罪行為混為一談，以保護(hù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其人員的合法權(quán)益。

我相信，一部適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境管理的刑法修正案，一定能夠更加有力地懲治環(huán)境違法犯罪行為，為保障人民環(huán)境權(quán)益，建設(shè)美麗中國(guó)，作出新的更大貢獻(xiàn)。

相關(guān)法條：

圖片

刑法修正案（十一）（草案二次審議稿）

將刑法第二百二十九條修改為：承擔(dān)資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)資、驗(yàn)證、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律服務(wù)、保薦、安全評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；有下列情形之一的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金：

（一）提供與證券發(fā)行相關(guān)的虛假的資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律服務(wù)、保薦等證明文件，情節(jié)特別嚴(yán)重的；

（二）提供與重大資產(chǎn)交易相關(guān)的虛假的資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等證明文件，情節(jié)特別嚴(yán)重的；

（三）在涉及公共安全的重大工程、項(xiàng)目中提供虛假的安全評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)證明文件，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受特別重大損失的。

前款規(guī)定的人員，索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

第一款規(guī)定的人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的證明文件有重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

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