企業(yè)名稱(chēng):濰坊優(yōu)特檢測(cè)服務(wù)有限公司
地址:濰坊市北海路與民主街交叉口西北角 寒亭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園6號(hào)樓三樓
公司運(yùn)營(yíng)電話:孫經(jīng)理 139 0636 9770
業(yè)務(wù)咨詢(xún)電話:韓經(jīng)理 135 8919 1666
郵箱: wfytjc2015@163.com
《行政處罰法》修訂后,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)該關(guān)注哪些內(nèi)容?(二)
1月22日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來(lái),這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領(lǐng)域的“母法”,新的行政處罰法給行政監(jiān)管,特別是行政處罰提出了一系列新要求。對(duì)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而言,要及時(shí)適應(yīng)此類(lèi)新變化,切實(shí)實(shí)現(xiàn)依法治污。
關(guān)注五
把握3個(gè)關(guān)鍵,依法運(yùn)用好“首違不罰”政策
在行政實(shí)踐中,“首違不罰”并不是一個(gè)新鮮詞。一些行政執(zhí)法領(lǐng)域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開(kāi)展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月,上海、江蘇、浙江、安徽等長(zhǎng)三角稅務(wù)部門(mén)則聯(lián)合出臺(tái)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》。
此次《行政處罰法》首次從法律的角度對(duì)此作出明確規(guī)定。該法第33條規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的,可以不予行政處罰?!边@意味著“首違不罰”即將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推開(kāi)。從相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`看,后續(xù)國(guó)家或者地方極有可能出臺(tái)類(lèi)似的“首違不罰”清單。在此之前,做好“首違不罰”工作,需要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵。
一是“首違不罰”的起點(diǎn)如何界定。
簡(jiǎn)言之,首次違法從何時(shí)開(kāi)始計(jì)算,是行政相對(duì)人歷史上從未有過(guò)違法,還是從某個(gè)特定的時(shí)間段開(kāi)始計(jì)算。關(guān)于這一點(diǎn),還需要相關(guān)行政部門(mén)進(jìn)一步進(jìn)行明確。但是,從現(xiàn)有開(kāi)展“首違不罰”的相關(guān)部門(mén)實(shí)踐看,“歷史上從未有過(guò)違法”顯然難以操作和確定。未來(lái)更合理的操作路徑是確定一個(gè)具體的時(shí)間段,在該時(shí)間段內(nèi)沒(méi)有違法,此后出現(xiàn)的違法即視為“首違”。
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第41條將這一時(shí)間段確定為“違法行為發(fā)生之日前二十四個(gè)月內(nèi)”?!堕L(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》將這一時(shí)間段確定為“一年內(nèi)首次違反”。
對(duì)于生態(tài)環(huán)境部門(mén)而言,亟需頂層確定具體的操作細(xì)則。在此之前,如果地方自行開(kāi)展實(shí)施“首違不罰”規(guī)定時(shí),可以自行參照前述相關(guān)規(guī)定,確定一個(gè)相對(duì)合理的期限??紤]到生態(tài)環(huán)境違法行為危害后果較大,處罰額度也較高,該時(shí)間段應(yīng)當(dāng)相對(duì)長(zhǎng)一點(diǎn),以一年以上為宜。
二是準(zhǔn)確把握好“首違不罰”的適用條件。
“首違不罰”的適用是有條件,不僅僅是“首違”即可,需要同時(shí)滿(mǎn)足“危害后果輕微并及時(shí)改正的”要求。值得注意的是,“首違不罰”是與“輕微不處罰”明顯區(qū)分的。在“輕微不處罰”中,要求“沒(méi)有造成危害后果”。而在“首違不罰”中,則允許“危害后果”的存在,只不過(guò)“危害后果”應(yīng)當(dāng)是輕微的,并且得到了“及時(shí)改正”。
應(yīng)該說(shuō),關(guān)于這兩類(lèi)要求,都是需要相應(yīng)的客觀證據(jù)予以證明的。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)于此類(lèi)“首違不罰”案件,要及時(shí)固定好相關(guān)證據(jù),并在調(diào)查中予以體現(xiàn)。
三是依法處理好“首違不罰”的決定形式。
“首違不罰”與違法行為不存在不是一個(gè)概念,僅僅是因?yàn)槲:蠊p微,并且存在及時(shí)改正的情況,由行政機(jī)關(guān)決定不予處罰。
《行政處罰法》第57條規(guī)定,調(diào)查終結(jié)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別作出如下決定,“違法行為輕微,依法可以不予行政處罰的,不予行政處罰。”
簡(jiǎn)言之,“首違不罰”是調(diào)查終結(jié)后經(jīng)過(guò)審查作出的決定,該決定并非在立案階段就有了定論。因此,“首違不罰”并不影響案件正常的“立案調(diào)查”。同時(shí),考慮到“首違不罰”對(duì)后續(xù)違法行為的影響,即如果第二次違法必須處罰。對(duì)于“首違不罰”以行政處罰決定的形式作出更加合理,而不應(yīng)以“首違不罰”不予立案,也不宜在立案后予以銷(xiāo)案處理。
關(guān)注六
生態(tài)環(huán)境違法行為追溯期限有可能從“二年”變成“五年”
此前,關(guān)于行政違法行為的追溯期限是明確且固定的“二年”。此次《行政處罰法》修訂后,行政違法行為追溯期限有了新的規(guī)定?!缎姓幜P法》第36條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外?!?/p>
顯然,生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法,顯然有可能涉及“公民生命健康安全”,比如非法填埋處置危險(xiǎn)廢物等。該類(lèi)情況下,生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域極有可能出現(xiàn)五年追溯期的情形。
對(duì)于該追溯期限的把握,需要把握兩個(gè)關(guān)鍵:一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”,這一點(diǎn)需要在環(huán)境執(zhí)法調(diào)查過(guò)程中予以適當(dāng)體現(xiàn);二是“有危害后果”。關(guān)于危害后果,可能出現(xiàn)兩類(lèi)理解,一類(lèi)與“公民生命健康安全、金融安全”相關(guān)的危害后果,另一類(lèi)與“公民生命健康安全、金融安全”無(wú)關(guān)的后果。對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域而言,此類(lèi)情況極容易出現(xiàn),比如環(huán)境污染行為,尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”,但是造成了環(huán)境污染。
從筆者個(gè)人理解,《行政處罰法》作出五年追訴期規(guī)定的初衷在于保護(hù)“公民生命健康安全、金融安全”,因此對(duì)于“危害后果”的理解應(yīng)當(dāng)是與“公民生命健康安全、金融安全”相關(guān)的,而不應(yīng)當(dāng)無(wú)限放大。對(duì)于這一后果的證明,同樣需要在調(diào)查中固定相關(guān)證據(jù)。
生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》(環(huán)政法函[2018]31號(hào))規(guī)定,“‘未批先建’違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。”《行政處罰法》2021年7月15日施行后,該條的適用也將作出相應(yīng)調(diào)整。具體的追溯期限,需要生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)根據(jù)實(shí)際調(diào)查情況確定。
關(guān)注七
輕微程序性違法雖違法但行政處罰依然有效,如當(dāng)事人拒履行,生態(tài)環(huán)境部門(mén)可申請(qǐng)法院執(zhí)行
近年來(lái),隨著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度越來(lái)越大,行政復(fù)議、訴訟率也越來(lái)越高。在實(shí)際行政處罰過(guò)程中,難免出現(xiàn)復(fù)議、訴訟中被確認(rèn)違法的行政處罰案件。
一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)于被確認(rèn)違法的“行政處罰”案件后續(xù)如何處理一直很困惑。部分符合條件的案件可以重新作出行政處罰,而有些輕微程序性違法,卻無(wú)法補(bǔ)救。
以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰期限為例,目前《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定,“環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定?!钡珜?shí)際辦案過(guò)程中,超期辦案的情況并不鮮見(jiàn)。該類(lèi)案件在復(fù)議、訴訟過(guò)程中往往被確認(rèn)違法。
此次,《行政處罰法》第38條規(guī)定,“違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的,行政處罰無(wú)效。”反言之,在輕微違法的情況下,雖然被確認(rèn)違法,行政處罰仍然是有效的。在該類(lèi)情況下,行政處罰仍需執(zhí)行。當(dāng)事人拒絕履行的,生態(tài)環(huán)境部門(mén)可據(jù)此向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。
關(guān)注八
明確在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)運(yùn)用于行政處罰必須經(jīng)過(guò)“法制和技術(shù)”雙審核,這意味著今后生態(tài)環(huán)境部門(mén)還需要開(kāi)展有效性審核
近年來(lái),隨著生態(tài)環(huán)境工作的深入推進(jìn),在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控等科技手段已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重要技術(shù)支撐。生態(tài)環(huán)境部在近期印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號(hào))中,明確提出“推進(jìn)完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政處罰?!钡诰唧w監(jiān)管中,如何正確運(yùn)用好“污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”一直困擾著基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)。
2017年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》,其中第9項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定排污單位要落實(shí)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任,“對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)”。該意見(jiàn)第10項(xiàng)規(guī)定,“取消環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)的有效性審核。重點(diǎn)排污單位自行開(kāi)展污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)的手工比對(duì),及時(shí)處理異常情況,確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)完整有效。自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)?!?/p>
正是基于該相關(guān)規(guī)定,一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)一度認(rèn)為,國(guó)家規(guī)定了企業(yè)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的主體責(zé)任,由企業(yè)自行對(duì)監(jiān)測(cè)真實(shí)性負(fù)責(zé)。因此,自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以直接作為行政處罰依據(jù)。
此次,《行政處罰法》對(duì)于在線監(jiān)控等非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)的運(yùn)用提出了明確的條件和標(biāo)準(zhǔn)。《行政處罰法》第41條規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核,確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯,設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。”
簡(jiǎn)言之,在線監(jiān)控的數(shù)據(jù)運(yùn)用必須經(jīng)過(guò)“法制和技術(shù)”雙審核。對(duì)于在線監(jiān)控的審核而言,也就是此前生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展的有效性審核。盡管?chē)?guó)家取消了生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)的有效性審核。但如果需要將在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為行政處罰的事實(shí)依據(jù),還是需要生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展有效性審核工作,除非行政相對(duì)人已經(jīng)自行開(kāi)展了相關(guān)工作。
關(guān)注九
暗查不等同于執(zhí)法,要妥善做好環(huán)境暗查暗訪工作
行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)常采取“四不兩直”的方式開(kāi)展調(diào)研。在行政執(zhí)法過(guò)程中,行政執(zhí)法人員也常常采取暗訪的形式獲取第一手的環(huán)境違法信息。特別是對(duì)于一些隱蔽性、惡意性環(huán)境違法而言,暗訪暗查常常能取得出其不意的效果。
但是暗查不等同于執(zhí)法。此次《行政處罰法》從規(guī)范文明執(zhí)法,以及保護(hù)行政相對(duì)人的角度,對(duì)于暗訪暗查做了某種形式的限制?!缎姓幜P法》第五十五條規(guī)定,“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí),應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件?!薄皥?zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的,當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查?!?/p>
對(duì)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員,要更加注重自身執(zhí)法行為的規(guī)范性,切實(shí)做到亮證執(zhí)法。同時(shí),在暗查暗訪工作中,要準(zhǔn)確把握調(diào)查行為的界限,在未出示執(zhí)法證件前,不得隨意開(kāi)展調(diào)查、檢查工作。更為重要的是,要注意做好自身安全防護(hù)工作,避免行為不當(dāng)而得不到法律保護(hù)。
作者單位:江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局
來(lái)源:中國(guó)環(huán)境、山東環(huán)境