無廢城市：一個(gè)緩慢釋放的萬億市場(chǎng)

前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為《方案》的發(fā)布將開啟一個(gè)“萬億市場(chǎng)”，為了大家對(duì)政策有更深入的理解，《中華環(huán)境》特邀E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫定向邀請(qǐng)專家薛濤撰寫長文，供大家參考。

《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)出臺(tái)以來，凡是對(duì)政策解讀出現(xiàn)“萬億產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)”字樣的，我都抱著警惕的態(tài)度。就宏觀而言，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著必須全面由量轉(zhuǎn)質(zhì)的重大轉(zhuǎn)折，即便環(huán)境產(chǎn)業(yè)作為逆周期和生態(tài)文明利好，也不可能背離這個(gè)主線。具體而言，以環(huán)境質(zhì)量出發(fā)的倒逼機(jī)制逐漸對(duì)重工程輕運(yùn)營的多年慣性產(chǎn)生制約，這樣的趨勢(shì)不會(huì)符合萬億規(guī)模簡單釋放的套路。

就行業(yè)而言，“水十條”所實(shí)實(shí)在在啟動(dòng)的萬億市場(chǎng)，在PPP所啟動(dòng)的商業(yè)模式的內(nèi)在缺陷下，短短三年內(nèi)對(duì)民企類重度參與者造成了重傷，結(jié)果是作為“水十條”所對(duì)應(yīng)的萬億市場(chǎng)的大型水環(huán)境治理項(xiàng)目的獲益者，由在PPP規(guī)范前的建筑央企為主轉(zhuǎn)為PPP規(guī)范后的建筑央企獨(dú)霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》)解讀為萬億市場(chǎng)的言論則更安靜得多，這是因?yàn)椤巴潦畻l”表現(xiàn)出的以防為主的主導(dǎo)思路和政府用于環(huán)境修復(fù)的資金的匱乏(已經(jīng)被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導(dǎo)致。

那么，此次國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱《方案》)(詳情閱讀：國務(wù)院印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案，將選10個(gè)城市試點(diǎn))，又在被解讀為固廢打開萬億市場(chǎng)，而這次又該如何看待?

嚴(yán)格來說，這份《方案》的內(nèi)容并不是全新的，其中不少內(nèi)容在之前有關(guān)部委的各級(jí)文件中可以找到。2017年，E20研究院結(jié)合相關(guān)文件，并根據(jù)中央在生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)下對(duì)固廢管理的總體趨勢(shì)和對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響，制作了如下的示意圖。

雖然如此，《方案》依然達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?，因此我們才將其與“水十條”相比較。E20研究院對(duì)該《方案》的評(píng)價(jià)是“問題清晰、目標(biāo)科學(xué)、路徑曲折”。而以產(chǎn)業(yè)視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場(chǎng)雖然可能也是萬億級(jí)以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個(gè)相對(duì)簡單均質(zhì)化的、可以立即釋放的市場(chǎng)，它還需要長時(shí)間摸索，甚至需要政府管理與企業(yè)發(fā)展、公眾與組織、技術(shù)突破與商業(yè)模式幾組要素的有效協(xié)作才可能實(shí)現(xiàn)。

政府管理端的瓶頸突破需要很長的時(shí)間、很大的決心和相當(dāng)?shù)呐?/p>

《方案》對(duì)于當(dāng)前固廢管理現(xiàn)狀乃至政府自身機(jī)制改革所面臨的問題是相當(dāng)客觀和積極面對(duì)的。這就是我們所評(píng)價(jià)的“問題清晰”，即首先是尊重當(dāng)前國情，包括國民素質(zhì)水平和不同地區(qū)地方政府管理水平，乃至企業(yè)技術(shù)能力和運(yùn)營水平等現(xiàn)狀。

“無廢城市”目標(biāo)沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進(jìn)城市的目標(biāo)(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅(jiān)持很長時(shí)間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實(shí)踐”。

《方案》明確指出了當(dāng)前制約固廢管理機(jī)制創(chuàng)新中的一個(gè)突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環(huán)保各細(xì)分領(lǐng)域所面對(duì)的突出困難。固廢領(lǐng)域如果需要“協(xié)同處置”，或者在前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會(huì)面臨這個(gè)問題。尤其在當(dāng)前城市規(guī)模和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來的劇烈環(huán)境問題的情況下，“事不關(guān)己高高掛起”的部門分割問題將嚴(yán)重制約固廢管理的升級(jí)。例如，有機(jī)肥的消納、建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)等問題，多年來一直受困于此。

《方案》對(duì)于頂層機(jī)制重構(gòu)的必要性和難度均有充分認(rèn)識(shí)，比如價(jià)格機(jī)制，建立排污付費(fèi)基本制度，內(nèi)化對(duì)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)的外部性成本，是顯而易見的解決中國環(huán)境問題的必由之路，但是多年來推進(jìn)十分緩慢。更別說水價(jià)改革遲遲不能到位，垃圾收費(fèi)更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對(duì)提前規(guī)劃的重要性、后期執(zhí)行的效果評(píng)估，乃至作為管理基礎(chǔ)的相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們?cè)诃h(huán)境管理上落后于發(fā)達(dá)國家的主要軟性制約點(diǎn)。

以上這些問題的存在，意味著要達(dá)到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機(jī)制內(nèi)在的問題，不以手術(shù)刀式的決心去變革，是無法獲得穩(wěn)定突破的。因此，“無廢城市”建設(shè)本身不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，將匹配著我國在其他行業(yè)以及政府管理機(jī)制上的改革來逐步推進(jìn)，理解這一點(diǎn)，也就能從更高的高度理解建設(shè)生態(tài)文明的意義。

公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環(huán)境領(lǐng)域的一些特點(diǎn)

除了價(jià)格機(jī)制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進(jìn)展緩慢以外，建設(shè)“無廢城市”另一個(gè)特殊的困難點(diǎn)就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復(fù)雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進(jìn)中面臨的又一個(gè)核心矛盾。

固廢產(chǎn)生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導(dǎo)。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設(shè)又會(huì)因政府自身行為的不匹配而反復(fù)。包括垃圾分類、對(duì)大件垃圾的管理，包括由居民付費(fèi)處理一些大型垃圾等，在西方發(fā)達(dá)國家可能已經(jīng)接近做到的事，在我國目前想模仿會(huì)非常困難。

要想真正建設(shè)好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務(wù)型政府的構(gòu)建又是促進(jìn)公眾參與的必要基礎(chǔ)之一。因此，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)要解決一個(gè)城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環(huán)保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導(dǎo)公眾的公共責(zé)任意識(shí)?這也是筆者提到的“無廢城市”對(duì)政府治理是個(gè)系統(tǒng)性改革的一個(gè)原因。認(rèn)識(shí)到當(dāng)前公眾參與現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律，也是將“無廢城市”的建設(shè)定義為“久久為功”的一個(gè)重要原因。